Oleh:Insan Khoirul Qolbi*
Pasca terbitnya Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) Nomor 2 Tahun 2023 yang mengistruksikan hakim pengadilan untuk tidak mengabulkan permohonan pencatatan perkawinan antarumat yang berbeda agama dan kepercayaan, terjadi pro kontra di masyarakat. Meski mayoritas masyarakat mendukung, namun masih ada juga yang menolak dan meminta Mahkamah Agung agar mencabut SEMA tersebut. Para penolak beralasan karena sudah ada regulasi yang membolehkan pencatatan perkawinan beda agama, yaitu Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan (UU Adminduk).
SEMA Nomor 2 Tahun 2023 tersebut berpedoman kepada Undang-Undang Nomor 1
Tahun 1974 tentang Perkawinan (UU Perkawinan) yang normanya mengatur
untuk menyerahkan sepenuhnya keabsahan sebuah perkawinan kepada agama
dan kepercayaan masing-masing. Norma ini tidak hanya tercantum dalam
Pasal 2 ayat 1, tapi juga dalam Pasal 8 huruf f UU Perkawinan.
Pasal 2 ayat 1 UU Perkawinan menyebutkan: Perkawinan adalah sah apabila
dilakukan menurut hukum masing-masing agama dan kepercayaannya itu.
Kemudian dalam Pasal 8 huruf dinyatakan bahwa perkawinan dilarang antara
dua orang yang mempunyai hubungan yang oleh agamanya atau peraturan
lain yang berlaku dilarang kawin.
Norma tersebut sebenarnya sudah sangat jelas dan tegas bahwa setiap
pernikahan yang tidak sesuai dengan agama dan kepercayaannya, tidak
diperbolehkan di Indonesia. Jadi, menurut UU Perkawinan, pernikahan yang
tidak sesuai dengan hukum agama dan kepercayaan, tidak hanya dilarang
untuk dicatat dalam administrasi negara, tapi juga dilarang untuk
dilaksanakan.
Namun, setelah adanya Penjelasan terhadap Pasal 35 huruf a
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan (UU
Adminduk), sejumlah hakim pengadilan negeri "latah" mengabulkan
permohonan pengesahan perkawinan beda agama. Parahnya lagi, pertimbangan
untuk mengabulkan perkawinan tersebut selalu berdasarkan alasan
kebutuhan administratif para pemohon.
Para hakim dengan mudahnya mengesampingkan UU Perkawinan yang menurut
teori hukum seharusnya menjadi Lex specialist ketentuan perkawinan di
Indonesia dan berlaku umum untuk semua warga negara. Namun, meskipun
Mahkamah Konstitusi sudah dua kali menolak gugatan uji materi Pasal 2
ayat (1) UU Perkawinan, tetap saja ada pihak yang merasa tidak puas dan
mencoba berlindung di balik putusan pengadilan negeri yang mengabulkan
permohonan kawin beda agama dengan bersandarkan pada Pasal 35 huruf a
Undang-Undang Adminduk tersebut.
Kedudukan Penjelasan Pasal 35 Huruf a Cacat Hukum
Dari persoalan di atas, penulis tertarik untuk menyoroti kedudukan
Penjelasan Pasal 35 huruf a UU Adminduk tersebut, apakah memiliki
kedudukan yang sangat kuat dalam hukum legislasi di Indonesia atau cacat
hukum. Menurut penulis, keberadaan dan kedudukan Penjelasan Pasal 35
huruf a Undang-Undang Adminduk sangat problematik dan cacat hukum karena
terdapat contradictio in terminis dengan pedoman penyusunan peraturan
perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun
2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU P3).
Pedoman dalam penyusunan Penjelasan undang-undang tidak boleh dilanggar
karena merupakan sesuatu yang mengikat secara hukum. Setidaknya menurut
penelitian Bagus Hermanto dkk (2020), Mahkamah Konstitusi sudah
membatalkan tiga ketentuan Penjelasan dalam undang-undang, yaitu
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah,
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional,
dan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan
Walikota Menjadi Undang-Undang.
UU P3 sudah sangat detil mengatur bagaimana seharusnya ketentuan yang
harus dipedomani pada saat merumuskan Penjelasan dalam undang-undang.
Berikut ini penulis kutip rambu-rambu dalam pembuatan Penjelasan dalam
suatu peraturan perundang-undangan yang diatur dalam Lampiran I UU P3,
antara lain dalam angka-angka:
176. Penjelasan berfungsi sebagai tafsir resmi pembentuk Peraturan
Perundang-undangan atas norma tertentu dalam batang tubuh. Oleh karena
itu, Penjelasan hanya memuat uraian terhadap kata, frasa, kalimat atau
padanan kata/istilah asing dalam norma yang dapat disertai dengan
contoh. Penjelasan sebagai sarana untuk memperjelas norma dalam batang
tubuh tidak boleh mengakibatkan terjadinya ketidakjelasan dari norma
yang dimaksud.
177. Penjelasan tidak dapat digunakan sebagai dasar hukum untuk membuat
peraturan lebih lanjut dan tidak boleh mencantumkan rumusan yang berisi
norma.
178. Penjelasan tidak menggunakan rumusan yang isinya memuat perubahan
terselubung terhadap ketentuan Peraturan Perundang-undangan.
186. Rumusan Penjelasan pasal demi pasal memperhatikan hal sebagai
berikut: a. tidak bertentangan dengan materi pokok yang diatur dalam
batang tubuh; b. tidak memperluas, mempersempit atau menambah pengertian
norma yang ada dalam batang tubuh; c. tidak melakukan pengulangan atas
materi pokok yang diatur dalam batang tubuh; d. tidak mengulangi uraian
kata, istilah, frasa, atau pengertian yang telah dimuat di dalam
ketentuan umum; dan/atau e. tidak memuat rumusan pendelegasian.
Maka, menurut Lampiran I UU P3, Penjelasan tidak boleh mengandung suatu
norma baru atau memperluas norma yang terkandung dalam pasal pada
batang tubuh peraturan perundang-undangan. Karena pada dasarnya
Penjelasan hanyalah memberikan tafsiran dari norma yang terkandung dalam
suatu pasal. Artinya, yang mengikat sebagai norma (dan dapat dijadikan
suatu dasar hukum) adalah pasal-pasal dalam batang tubuh peraturan
perundang-undangan, bukan Penjelasannya. Karena penjelasan hanya
berfungsi sebagai tafsir resmi dari pasal yang terdapat dalam batang
tubuh.
Pasal 35 UU Adminduk berbunyi: Pencatatan perkawinan sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 34 berlaku pula bagi: a. perkawinan yang ditetapkan
oleh Pengadilan; dan b. perkawinan Warga Negara Asing yang dilakukan di
Indonesia atas permintaan Warga Negara Asing yang bersangkutan.
Sementara, Penjelasan Pasal 35 huruf a berbunyi: Yang dimaksud dengan
“Perkawinan yang ditetapkan oleh pengadilan” adalah perkawinan yang
dilakukan antar umat yang berbeda agama”.
Penjelasan Pasal 35 huruf a ini dapat dikatakan telah bertentangan
dengan ketentuan yang ada pada angka 176, 177, 178, dan 186 Lampiran I
UU P3. Penjelasan Pasal 35 huruf a tersebut jelas-jelas sudah menambah
norma baru, yakni “pencatatan perkawinan antar umat yang berbeda agama”.
Padahal dalam batang tubuh UU Adminduk tidak ada satu ayat pun yang
mengatur tentang perkawinan berbeda agama dan kepercayaan. Norma
“perkawinan yang dilakukan antarumat berbeda agama” itu juga jelas
merupakan penambahan norma terselubung.
Angka 179 UU P3 juga menekankan bahwa Penjelasan tidak dapat digunakan
sebagai dasar hukum untuk membuat peraturan lebih lanjut. Sementara
Penjelasan Pasal 35 huruf a UU Adminduk dijadikan sumber hukum oleh
Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 108 Tahun 2019
tentang Peraturan Pelaksanaan Peraturan Presiden Nomor 96 Tahun 2018
tentang Persyaratan dan Tata Cara Pendaftaran Penduduk dan Pencatatan
Sipil. Dalam Pasal 50 ayat (3) Permendagri tersebut mengatur bahwa dalam
hal perkawinan yang dilakukan antarumat yang berbeda agama dan
perkawinan yang tidak dapat dibuktikan dengan akta perkawinan,
pencatatan perkawinan dilaksanakan berdasarkan penetapan pengadilan.
Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa Penjelasan Pasal 35 huruf a UU
Adminduk cacat hukum sehingga tidak menjadi persoalan jika diabaikan
oleh pengadilan sebagaimana yang diminta oleh SEMA Nomor 2 Tahun 2023.
Secara regulasi Penjelasan Pasal 35 huruf a UU Adminduk masih berlaku
karena belum ada ketentuan yang menghapusnya. Oleh karena itu,
diharapkan ada pihak yang segera melakukan judicial review terhadap
Penjelasan tersebut ke Mahkamah Konstitusi. Hal ini penting dan juga
sejalan dengan pendapat Guru Besar Ilmu Hukum Islam UIN Jakarta Ahmad
Tholabi Kharlie yang menginginkan adanya penyelesaian Penjelasan Pasal
35 huruf a UU Adminduk untuk mengakhiri sengkarut praktik pernikahan
beda agama di Indonesia (Republika, 19/07/2023).
Terkait dengan beragamnya pendapat di tengah masyarakat bahwa apakah
semua agama resmi di Indonesia yang melarang kawin beda agama atau
tidak, maka perlu bagi Kementerian Agama mendorong semua pimpinan
majelis agama resmi di Indonesia untuk mengeluarkan fatwa atau putusan
resmi mengenai nikah beda agama dilarang atau tidak oleh masing-masing
agama. Hal ini penting agar ketidakbolehan kawin beda agama semakin
jelas dan berakar dari pandangan resmi hukum masing-masing agama
sebagaimana yang dikehendaki oleh UU Perkawinan dan SEMA Nomor 2 Tahun
2023. Wallahu a’lam bis shawab.
*Analis Kebijakan Ahli Muda, Subkoordinator pada Subdit Bina Kepenghuluan, Direktorat Jenderal Bimbingan Masyarakat Islam